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第1篇 縣人大法工委關(guān)于《行政處罰法》實施情況的調(diào)研報告
各位主任、委員：
根據(jù)常委會年初工作安排，十三屆人大常委會22次例會將聽取縣政府關(guān)于《行政處罰法》貫徹實施情況的報告，為了更好地審議此項工作，縣人大法工委組成檢查組，由副主任親自帶隊，分赴縣公安局、衛(wèi)生局、法院、城建局等相關(guān)單位進(jìn)行了調(diào)查，通過召開座談會，調(diào)閱卷宗，聽取有關(guān)人員對貫徹實施《行政處罰法》的意見和建議，走訪案件當(dāng)事人等形式，了解了我縣執(zhí)法部門在貫徹實施《行政處罰法》的基本情況，現(xiàn)報告如下：
一、全縣貫徹執(zhí)行《行政處罰法》的基本情況
以來，縣政府及有關(guān)部門在貫徹實施《行政處罰法》方面做了大量卓有成效的工作。一是開展《行政處罰法》及相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳，為《行政處罰法》及相關(guān)法律法規(guī)的正確實施營造了社會氛圍；二是結(jié)合自身實際，成立組織，制定相關(guān)工作制度，形成了領(lǐng)導(dǎo)班子共同抓，分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓，執(zhí)法機(jī)構(gòu)具體抓的執(zhí)法管理模式，推進(jìn)了行政執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)；三是規(guī)范行政處罰程序，嚴(yán)把立案關(guān)、調(diào)查取證關(guān)、權(quán)利告知關(guān)、處罰決定關(guān)、執(zhí)行關(guān)等環(huán)節(jié)，大多數(shù)案件做到了事實清楚、證據(jù)充分、程序合法、處罰適當(dāng)；四是在行政處罰過程中，多數(shù)單位均能及時告知行政相對人應(yīng)享有的權(quán)利，當(dāng)事人的合法權(quán)益得到了尊重和保護(hù)；五是加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度，運(yùn)用各種監(jiān)督方式，提高了行政處罰準(zhǔn)確率，有效防止了錯案的發(fā)生。通過以上幾個方面的工作，規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。僅全縣各級行政機(jī)關(guān)總計辦理了行政處罰案件2400件，發(fā)生行政復(fù)議的案件70件；發(fā)生行政訴訟案件35件，行政機(jī)關(guān)敗訴或變更原處罰決定當(dāng)事人撤訴的2件，這充分說明了行政機(jī)關(guān)的處罰工作基本做到了事實清楚、程序合法、處罰適當(dāng)，有效打擊了違法行為，保障了我縣經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展。
二、存在的主要問題
第一，法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳有待進(jìn)一步加強(qiáng)?！缎姓幜P法》1996年頒布以來，學(xué)習(xí)宣傳工作仍存在許多盲區(qū)。少數(shù)單位宣傳方式陳舊，宣傳內(nèi)容空泛，導(dǎo)致部分群眾對法律法規(guī)不能理解；在自身學(xué)習(xí)宣傳方面，少數(shù)部門偏重于本部門法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)，而對《行政處罰法》重視不夠，即使是本部門法律，對相關(guān)內(nèi)容也理解不深，掌握不透，對處罰案件把握不準(zhǔn)，致使有些案件處罰時依據(jù)法律混亂不清，如土地局對未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地的當(dāng)事人進(jìn)行處罰時，一律依據(jù)《中華人民共和國國土地管理法》的第76條要求限期進(jìn)行拆除，可是該法的第76條是分兩種情況的，一種是不符合土地利用總體規(guī)劃的，進(jìn)行限期拆除，另一種是對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款，如果不分清楚就進(jìn)行處罰，一個是增大處罰相對人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，另一方面社會反響不好。再如，衛(wèi)生部門對無衛(wèi)生許可證經(jīng)營的工商戶進(jìn)行處罰時，連同無健康許可證等一并處罰，這樣也是不恰當(dāng)?shù)?，沒有衛(wèi)生許可證就不能辦理健康證，就必須予以取締，這樣處罰是不符合法律規(guī)定的，都是沒有認(rèn)真學(xué)習(xí)、領(lǐng)會法律精髓的表現(xiàn)。
第二，行政執(zhí)法有待進(jìn)一步規(guī)范。一是未能正確處理管理與處罰的關(guān)系。《行政處罰法》立法的目是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實施行政管理、維護(hù)公共利益和社會秩序、保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，其中最重要的一個原則就是處罰與教育相結(jié)合，而少數(shù)行政機(jī)關(guān)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，把部門法律當(dāng)作罰款的依據(jù)，以罰代管，以收代罰，造成了只要交罰款就能辦成事的不良社會影響，如土地局在處理很多沒有手續(xù)就建房的，依據(jù)法律必須強(qiáng)制拆除的交過罰款后可以補(bǔ)辦手續(xù)，同時城建上沒有準(zhǔn)建證建房的經(jīng)過罰款后也可以補(bǔ)辦手續(xù)；二是少數(shù)執(zhí)法單位在行政處罰時，濫用自由裁量權(quán)，對不同對象同一違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)不一，給被管理者帶來壓力，同時也不利于自身工作的順利開展。
第三，部門協(xié)作配合力度不夠。在行政執(zhí)法過程中，有些職能部門配合協(xié)調(diào)不夠，或推諉扯皮，或相互制約，給行政執(zhí)法工作帶來了較大難度，嚴(yán)重影響行政處罰的執(zhí)法效果，突出表現(xiàn)在網(wǎng)吧的治理上，多頭管理，均不負(fù)責(zé)，未成年人上網(wǎng)屢禁不止，人民群眾反響強(qiáng)烈。由于行政處罰法機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行能力，有些案件交由法院執(zhí)行時也不能按期執(zhí)行，有的案件甚至拖個一年兩年不執(zhí)行，影響了法律的嚴(yán)肅性。
第四，行政處罰監(jiān)督有等進(jìn)一步完善。一是行政處罰經(jīng)常性監(jiān)督不到位，行政執(zhí)法案卷評查工作開展不經(jīng)常，有些行政處罰案卷隨意涂改，案卷中沒有當(dāng)事人書面陳述意見，這些不合法的現(xiàn)象不能得到及時改正。二是少數(shù)行政單位不能對違法行為及時制止，等到“生米做成熟飯”后再進(jìn)行處罰，一來增加行政相對人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，二來也影響法律的執(zhí)行，如城建局對一違法開發(fā)商的處理，該行為人按土地規(guī)劃只有350平方米，他卻非法占有規(guī)劃的道路等蓋商住樓10套，并賣出去9套獲利，這種建筑不是一朝一夕蓋起來的，但城建部門并沒有及時制止，再處罰時使行政處罰工作很被動，執(zhí)法效能和效果都不好。
三、幾點(diǎn)建議
第一，進(jìn)一步增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。縣政府及各行政執(zhí)法單位應(yīng)將法制宣傳教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作作為一項長期工作來抓，認(rèn)真組織開展各類法律知識和業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動，將《行政處罰法》和各部門工作相關(guān)的法律法規(guī)擺在同等重要的位置加以學(xué)習(xí)提高，不斷提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和執(zhí)法水平，造就一支素質(zhì)好、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬、心氣正的行政執(zhí)法隊伍。
第二，正確處理“幾個關(guān)系”，實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。一要正確處理行政管理與行政處罰的關(guān)系。各行政執(zhí)法單位要對自身的行政管理、行政執(zhí)法工作進(jìn)行重新認(rèn)識和定位，在實際工作中，要糾正“管理就是收費(fèi)、執(zhí)法就是罰款”的錯誤行為，扎實有效做好行政管理工作。預(yù)防違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生；二要正確處理行政執(zhí)法與行政處罰的關(guān)系。在法律規(guī)定范圍內(nèi)，對行政相對人采取說服教育為主、行政處罰為輔的措施，做到寬嚴(yán)相濟(jì)、松弛有度，達(dá)到及時糾正違法違規(guī)行為、迅速整改、依法辦事的目的；三要正確處理日常執(zhí)法與重點(diǎn)執(zhí)法的關(guān)系。各執(zhí)法單位既要加強(qiáng)日常巡查，又要抓住人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，如土地資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、食品衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、物價問題等集中開展行政執(zhí)法工作，更好地維護(hù)市場秩序、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第三，進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)行政處罰工作有效開展?？h政府要對全縣的行政執(zhí)法工作進(jìn)行系統(tǒng)地梳理和分析，根據(jù)實際工作需要，及時制定聯(lián)動執(zhí)法的相關(guān)工作制度。在聯(lián)合執(zhí)法過程中，政府要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，相關(guān)執(zhí)法單位要樹立大局意識，做到統(tǒng)一行動，步調(diào)一致，共同查處違法違規(guī)行為。
第四，進(jìn)一步完善監(jiān)督約束機(jī)制，確保依法開展行政處罰工作?？h政府要切實履行職責(zé)，加強(qiáng)對執(zhí)法單位的管理監(jiān)督，加強(qiáng)對行政處罰案卷的評查工作，及時發(fā)現(xiàn)、糾正違法違規(guī)處罰行為，促進(jìn)行政處罰的規(guī)范化；加強(qiáng)行政應(yīng)訴和行政復(fù)議工作，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)慎重對待每一起處罰案件，切實做到事實清楚、證據(jù)充分、程序規(guī)范、適用法律準(zhǔn)確；進(jìn)一步完善和推行執(zhí)法責(zé)任制、錯案追究制等相關(guān)工作制度，使行政執(zhí)法工作逐步走上法制化、規(guī)范化的軌道。
第2篇 對工商行政處罰權(quán)威性的思考調(diào)研報告
【觀察思考】對行政處罰權(quán)威性的思考
行政處罰也稱“行政罰”，是指特定的行政主體對違反行政法律規(guī)范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁。
行政處罰是國家法律責(zé)任制度的重要組成部分，是行政主體有效地進(jìn)行行政管理、維護(hù)公共利益和社會秩序，保障法律貫徹實施的一個重要手段。它屬于行政法律制裁，與刑事法律制裁、民事法律制裁一樣，都屬于國家制裁制度。一般來說，只要公民、法人或者其他組織實施了違反行政法律規(guī)范的行為，擁有行政處罰權(quán)的行政主體就應(yīng)當(dāng)對其實施行政處罰，以維護(hù)正常的社會公共秩序?？梢姡姓幜P在行政執(zhí)法實踐活動中的重要性。
然而，在具體行政處罰實施過程中，往往因為這樣或那樣的原因，造成行政機(jī)關(guān)作出的具體行政處罰難以有效執(zhí)行，使得下達(dá)的法律文書形成一紙空文，這不但影響了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象，還嚴(yán)重?fù)p害了國家法律的尊嚴(yán)。因而，如何正確行使法律法規(guī)的自由裁量權(quán)，減少行政干預(yù)，確保行政處罰到位，應(yīng)是每一個行政執(zhí)法人員應(yīng)該思考的問題。在這里，筆者結(jié)合在多年的基層執(zhí)法實踐，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>
一、維護(hù)行政處罰權(quán)威性的重要意義
提出依法治國的基本方略，即表明我們要依法管理國家，建立法治社會。要建立法治社會，行政執(zhí)法實踐活動就有著不可缺少的作用，維護(hù)好行政處罰權(quán)威也就有著極其重要的意義。
1、維護(hù)行政處罰權(quán)威是貫徹依法治國方略，用行政執(zhí)法手段體現(xiàn)黨管理國家意志的需要。我們黨非常重要的執(zhí)政方式就是把黨的意志通過立法變成國家意志，再由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)去執(zhí)行，而行政處罰正是行政機(jī)關(guān)重要的執(zhí)法實踐活動。
2、維護(hù)行政處罰權(quán)威是保證社會主義市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和健康發(fā)展的需要。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行靠法律來維護(hù)。在我國特定的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，難免會出現(xiàn)各種違法行為，這也要靠行政執(zhí)法來解決。而行政機(jī)關(guān)對各種經(jīng)濟(jì)違法行為的規(guī)范和打擊，大多數(shù)是依靠行政處罰去實現(xiàn)。因此，只有維護(hù)行政處罰權(quán)威，才能維護(hù)良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序。
3、維護(hù)行政處罰權(quán)威是維護(hù)社會穩(wěn)定的需要。隨著我國法治的不斷健全，人們的法律意識也不斷提高，通過上訪、舉報或申訴等方式，來檢舉揭發(fā)，申訴違法行為的情況越來越普遍。如工商行政管理機(jī)關(guān)，查處的大量違法行為就是通過舉報、投訴發(fā)現(xiàn)，這已成為了當(dāng)前工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件的主要來源。為此，如果我們忽視行政處罰的權(quán)威性，不認(rèn)真受理各種舉報和申訴，不嚴(yán)肅處理各種違法行為和糾紛，勢必會激化矛盾，乃至于造成社會的不安定。
二、影響行政處罰權(quán)威性的原因
“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，這是我們開展行政執(zhí)法活動的基本原則。有法不依，行政干預(yù)；執(zhí)法不嚴(yán)，隨意處罰；違法不究，聽之任之。這一系列的問題，無疑是影響和破壞行政處罰權(quán)威性的重要原因。
1、政府干預(yù)，上下為難。時下，一些地方政府為盤活地方經(jīng)濟(jì)，出臺了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，這本來是一件好事。然而，有些不法商人趁機(jī)鉆地方政策的空子，魚龍混雜，干一些違法經(jīng)營活動。一旦有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)介入查處時，部分違法商人就會以地方優(yōu)惠政策為幌子，向地方政府訴苦。于是，一部分地方政府為了地方利益，就會站出來為他們說情，致使行政機(jī)關(guān)下達(dá)的處罰決定難以兌現(xiàn)。如該重罰的輕罰，該多罰的少罰，甚至分文不罰。這一狀況，不但弄得行政執(zhí)法人員進(jìn)退兩難，也嚴(yán)重地削弱了法律的嚴(yán)肅性，破壞了行政處罰的權(quán)威性。
2、法律賦予的行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結(jié)合點(diǎn)，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力。它具有法定性，自主選擇性，相對性等特點(diǎn)。這是法律的穩(wěn)定性、廣泛性等方面的性質(zhì)所決定的，這也是法律賦予執(zhí)法人員在準(zhǔn)確、公正執(zhí)法的前提下，堅持“處罰與教育相結(jié)合”原則的法律準(zhǔn)繩。然而，在現(xiàn)實的執(zhí)法活動過程中，有的執(zhí)法人員無視國家法律，將國家的權(quán)力占為私有權(quán)，將法律賦予的自由裁量權(quán)變?yōu)榇驌魣髲?fù)行政相對人和謀取私利的特權(quán)。對本來可以免于處罰的則加重處罰，實為該加重處罰的卻從輕處罰或不處罰，嚴(yán)重違背了法律的宗旨，也違背了“執(zhí)政為民”原則，破壞了國家干部在人民群眾心目的形象。
3、行政相對人的法律意識淡薄。所謂的行政相對人是指基于一定的法律事件或行為與行政主體形成利害關(guān)系，依照行政法律規(guī)范取得參與行政法律關(guān)系資格的公民、法人和其他組織。從這一定義看，行政主體與行政相對人之間有著利害關(guān)系，行政相對人履行的義務(wù)帶有強(qiáng)制性和被動性。在基層執(zhí)法實踐過程中，面對的大部份行政相對人的文化素質(zhì)不高，法律意識相對淡薄，部分還是法盲甚至是文盲，根本不懂得什么叫法律，在這一前提之下，一方面導(dǎo)致他們的違法活動很大程度上是被動違法，也就是說他們根本就不知道他們從事的活動違反了法律法規(guī)，只有當(dāng)執(zhí)法人員向其解釋指出違法行為后他們才明白；另一方面，導(dǎo)致他們不容易知書識理，不愿意主動履行行政處罰的義務(wù)。也從客觀上給行政處罰權(quán)威性帶來了負(fù)面影響。
三、維護(hù)行政處罰權(quán)威性的對策
加大法律法規(guī)的宣傳力度，普及法律知識，營造良好的執(zhí)法環(huán)境，為民執(zhí)法、公正執(zhí)法，是確保維護(hù)行政處罰權(quán)威的必要保證。
1、維護(hù)行政執(zhí)法權(quán)威，政府要給予大力支持。在目前的情況下，我國的政治體制、行政體制、司法體制、
財政體制都對行政執(zhí)法活動有作重要的影響，政府如何對待行政機(jī)關(guān)對維護(hù)行政處罰權(quán)威起著十分重要的作用。政府如果能夠尊重行政機(jī)關(guān)，正確處理好“發(fā)展與規(guī)范”之間的關(guān)系，建立起“以服務(wù)促規(guī)范，以規(guī)范促發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念，從而減少政府的行政干預(yù)，并在人、財、物上給予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以必要的支持，就能使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)放開手腳執(zhí)法辦案，由此保證行政機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，行政處罰權(quán)威才能得以體現(xiàn)。
2、維護(hù)行政執(zhí)法權(quán)威，必須加大對執(zhí)法人員的司法監(jiān)督力度，確保公正執(zhí)法，樹立良好的執(zhí)法機(jī)關(guān)形象。由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理內(nèi)容涉及到整個社會的方方面面。因而，在具體執(zhí)法過程，受血緣親疏、情感、情緒等情感因素的影響，執(zhí)法人員在自由裁量中，往往會出現(xiàn)憑借手中的權(quán)力，做出懸殊很大的處理意見。因此，要體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性、公正性，確保行政執(zhí)法的權(quán)威性，在依法行使自由裁量權(quán)的前提下，執(zhí)法人員的自由裁量行為必須遵循一套行政規(guī)范。如工商機(jī)關(guān)目前執(zhí)行的《行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制》、《行政不作為責(zé)任追究制》、《錯案追究制》等制度，就是很好的典范。只有嚴(yán)格遵守各種制度，規(guī)范我們每個執(zhí)法人員的行為，秉公執(zhí)法、依法辦案，從而在公眾面前樹立良好的形象，讓人民大眾充充分信賴我們行政機(jī)關(guān)，尊重我們行政機(jī)關(guān)的工作，服從行政機(jī)關(guān)的裁決，從而為行政執(zhí)法創(chuàng)造良好環(huán)境。
3、維護(hù)行政處罰權(quán)威，就必須保證行政處罰的執(zhí)行到位。目前，部份行政處罰案件在作出行政處罰后得不到執(zhí)行，很大程度從行政執(zhí)法實踐上動搖了行政處罰的權(quán)威，讓人們感到復(fù)雜的行政執(zhí)法過程對于解決實際問題沒有起到應(yīng)有的作用，行政處罰決定書純屬一紙空文。這不但挫傷了行政執(zhí)法人員的工作積極性，而且有損法律的尊嚴(yán)。因此我們必須加強(qiáng)部門配合，形成執(zhí)法合力，按照法定程序，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，也只有這樣，才能真正保證行政處罰的權(quán)威，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。
此外，維護(hù)行政處罰權(quán)威，要形成正確的輿論導(dǎo)向。輿論倡導(dǎo)全社會增強(qiáng)法制觀念，樹立依法處理矛盾糾紛的意識，尊重行政執(zhí)法活動。這樣必然會在社會中創(chuàng)造一個良好的行政執(zhí)法環(huán)境和氛圍。因此，維護(hù)行政處罰權(quán)威需要正確的社會輿論導(dǎo)向。
總之，維護(hù)行政處罰權(quán)威，關(guān)系到黨管理國家意志能否實現(xiàn)，關(guān)系到法律的尊嚴(yán)是否得到維護(hù)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)能否發(fā)展，關(guān)系到社會能否穩(wěn)定，更關(guān)系到人民的利益是否得到更好地保護(hù)。因此，維護(hù)行政處罰權(quán)威需要全社會的共同努力，并積極為之創(chuàng)造一個良好的執(zhí)法環(huán)境。
第3篇 藥品行政處罰案件降低執(zhí)法風(fēng)險調(diào)研報告
藥品行政處罰案件降低執(zhí)法風(fēng)險調(diào)研報告
《藥品管理法》賦予了食品藥監(jiān)部門依法履行藥品監(jiān)督執(zhí)法的職責(zé)，這既是政府賦予我們的權(quán)力，又是我們的責(zé)任。在藥品行政處罰案件辦理中，稍有不慎或者失誤，就可能引起行政復(fù)議或行政訴訟，甚至?xí)饑屹r償?shù)膰?yán)重后果，所以哪怕是一些細(xì)小的問題也不容忽視?，F(xiàn)結(jié)合工作實際，就藥品行政處罰案件中如何降低執(zhí)法風(fēng)險談一點(diǎn)膚淺的體會。
一、當(dāng)前行政執(zhí)法現(xiàn)狀
近年來，我市積極開展藥品、醫(yī)療器械的監(jiān)督管理，取得了一定成效，藥品監(jiān)管行政執(zhí)法的總體情況逐年好轉(zhuǎn)，執(zhí)法辦案質(zhì)量也有很大的提高，但同時也有不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）適用法律錯誤
1、應(yīng)適用甲法，卻適用了乙法。
例如某藥店未建立真實完整的購銷記錄，執(zhí)法人員適用《藥品流通監(jiān)督管理辦法》（暫行）第四十七條規(guī)定，對該藥店處以罰款500元，本案中，該藥店的行為既違反了《藥品流通監(jiān)督管理辦法》（暫行），也違反了《中華人民共和國國藥品管理法》第十八條規(guī)定，按照《中華人民共和國國藥品管理法》第八十五條規(guī)定進(jìn)行處罰，但《藥品流通監(jiān)督管理辦法》（暫行）屬于部門規(guī)章，效力低于上位法《中華人民共和國國藥品管理法》，根據(jù)法理學(xué)的理論，適用法律時，上位法的效力高于下位法，下位法與上位法存在沖突時，應(yīng)適用上位法。因此在此案中，應(yīng)適用藥品管理法進(jìn)行處罰。
2、適用法律條款錯誤，包括適用法條和款項錯誤。例如執(zhí)法人員查獲某藥店銷售國家食品藥品監(jiān)管局明令禁止銷售的藥品，認(rèn)定該藥店違反《中華人民共和國國藥品管理法》第四十八條規(guī)定。因為該條包括三款內(nèi)容，所以不能籠統(tǒng)地說違反藥品管理法第四十八條規(guī)定，而應(yīng)該說違反藥品管理法第四十八條第三款第
（一）項的規(guī)定，這樣從邏輯上來說才是嚴(yán)密的。
（二）行政處罰程序違法
我國目前沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，我們藥品監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中所要遵循的程序法，就是《中華人民共和國國行政處罰法》、《行政許可法》、《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》。在藥品監(jiān)管工作中，如果發(fā)生具體行政行為程序違法的情形，管理相對人提起行政復(fù)議或行政訴訟，根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，上級行政機(jī)關(guān)或人民法院可以責(zé)令或者判決該行政機(jī)關(guān)重新做出具體行政行為。所以程序正當(dāng)、合法非常重要。藥品監(jiān)管程序違法主要有以下幾種情況。
1、表明身份程序違法。有的執(zhí)法人員只說我們是食品藥品監(jiān)督管理局的執(zhí)法人員，來檢查，沒有出示執(zhí)法證件，或者不及時出示執(zhí)法證件。表明身份是調(diào)查取證的一般前提，是所有行政檢查程序都必須的起碼要求，它作為一項行政處罰程序至少有三個意義：
（1）體現(xiàn)對當(dāng)事人的尊重，樹立公仆形象；
（2）表明合法的處罰主體或資格；
（3）在處罰違法或當(dāng)事人對處罰不服時，表明身份程序有利于行政復(fù)議或行政訴訟中查明案件事實。
2、應(yīng)當(dāng)回避而沒有回避?；乇苤饕腥N情形：
（1）是案件當(dāng)事人或者當(dāng)事人的近親屬；
（2）與案件有直接利害關(guān)系；
（3）與案件當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響案件公正處理的。對于我們執(zhí)法人員在進(jìn)行監(jiān)督檢查時，如果被檢查認(rèn)識自己的親戚、朋友，應(yīng)該主動向單位負(fù)責(zé)人提出回避的申請，不能僅僅把回避理解與某個人有仇怨而由當(dāng)事人提出的回避。從我們實踐看，回避制度沒有得到很好地貫徹實施，很少有執(zhí)法人員主動提出回避。
3、說明理由程序違法。主要表現(xiàn)為在對管理相對人作出行政處理時，沒有向相對人說明合法性、合理性的理由，或者說得不充分。忽視告知義務(wù)的履行，主要表現(xiàn)為在送達(dá)《行政處罰事先告知書》、《聽證告知書》時，告知當(dāng)事人依法享有權(quán)利的同時，不給當(dāng)事人充分行使申辯權(quán)的機(jī)會，強(qiáng)制性的要求當(dāng)事人在相關(guān)法律文書上簽署諸如“對告知的內(nèi)容無異議，放棄陳述申辯”等。在使用自由裁量權(quán)時，沒有說明從輕處罰或者從重處罰的理由，不能達(dá)到以理服人。
4、應(yīng)該適用一般程序的，卻適用了簡易程序。這是實踐中較為常見的情形，如對超過《行政處罰法》規(guī)定罰款數(shù)額（公民處以50元以下罰款，法人或者其他組織處以1000元以下罰款）的適用簡易程序；對有沒收違法所得和非法財物的適用簡易程序。
5、違反規(guī)定當(dāng)場收繳罰款。個別案件還存在不符合當(dāng)場收繳罰款情形的，予以當(dāng)場收繳罰款。按照《行政處罰法》規(guī)定符合當(dāng)場收繳罰款的情形主要是：
（1）依法給予二十元以下罰款的；
（2）不當(dāng)場收繳事后難以執(zhí)行的；
（3）在邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū)，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員作出罰款決定后，當(dāng)事人向指定的銀行繳納罰款確有困難，經(jīng)當(dāng)事人提出，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員可以當(dāng)場收繳罰款。
（三）部分案件事實不夠清楚，證據(jù)不夠充分
個別案件的違法事實中缺少違法時間及涉案的數(shù)量、貨值、違法所得等要素；有的執(zhí)法人員重視對當(dāng)事人的調(diào)查詢問而忽略了對原始書證、物證的收集與固定；部分案件當(dāng)事人身份不清，反映當(dāng)事人情況的身份證、藥品經(jīng)營許可證、醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證、營 業(yè)執(zhí)照等沒有被收集進(jìn)入證據(jù)；收集的證據(jù)和違法事實之間缺乏相關(guān)性。
（四）法律文書制作不規(guī)范
從當(dāng)前的行政處罰案件來看，事實、證據(jù)、程序方面的問題都是個別性的，最主要的就是法律文書制作方面，也是執(zhí)法人員最容易忽視的，常見的主要問題有：
1、執(zhí)法文書中對被處罰單位（人），地址（住址），法定代表人（負(fù)責(zé)人）等括號中的內(nèi)容不根據(jù)情況作出取舍，需要劃掉的沒有劃掉。
2、案卷中沒有假劣藥品的銷毀記錄，無沒收物品的處理記錄等。
3、文書時間填寫不準(zhǔn)確，如舉報時間為下午4：00，記錄記載4：00，準(zhǔn)確記錄應(yīng)為16：00或者下午4點(diǎn)，雖然并不會因此造成案件敗訴，但我局就曾遇到在訴訟過程中當(dāng)事人對此提出疑問，何不避免類似問題的發(fā)生。
4、個別案件筆錄當(dāng)事人未簽署對筆錄的真實性意見。
5、先行登記保存物品審批表，保存物品只填寫“藥品”，沒有寫明藥品名稱。筆錄“監(jiān)督檢查類別”填寫不準(zhǔn)確，如日常監(jiān)管、藥品等等。
6、個別案件文書書寫時把定性為“劣藥”與“按劣藥論處”相混淆。
二、降低執(zhí)法風(fēng)險的思考
作為藥品監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員，在行政處罰案件中，要想降低執(zhí)法風(fēng)險或者立于不敗之地，就應(yīng)當(dāng)爭取使每一個行政處罰案件都辦成“鐵案”。對此，我們應(yīng)該認(rèn)真把握以下幾點(diǎn)。
一、證據(jù)確鑿，收集完整
證據(jù)是證明案件真實性情況的一切事實。其種類有①書證；②物證；③視聽資料；④人證證言；⑤當(dāng)事人的陳述；⑥鑒定結(jié)論；⑦勘驗記錄，現(xiàn)場筆錄。確鑿的證據(jù)既是行政機(jī)關(guān)認(rèn)定當(dāng)事人違法事實并實施行政處罰的重要保證，又是降低行政機(jī)關(guān)執(zhí)法風(fēng)險的關(guān)鍵要素。證據(jù)不確鑿，行政處罰必定就有風(fēng)險。證據(jù)一般分為：①常規(guī)類，如現(xiàn)場檢查筆錄等；②核心類，如從非法渠道購進(jìn)藥品的“渠道”資質(zhì)證明，如假劣藥品的檢驗報告等；③佐證類，如證人證言、發(fā)票臺帳等。收集證據(jù)時，一定要注意和把握證據(jù)收集的合法性、合理性以及證明力。第一，證據(jù)的合法性。一是要注意證據(jù)來源的合法性。不能非法取證，不能以網(wǎng)站、報刊文章和非法定數(shù)據(jù)作為依據(jù)或證據(jù)。二是要注重取證程序的合法性。一方面先行登記保存的物品，資料既要注重法定時限，又要注重內(nèi)部事前審批及時限。另一方面，進(jìn)入司法程序后，不能擅自再行取證和補(bǔ)充證據(jù)。三是要注重資料收集的合法性?？彬灩P錄（現(xiàn)場檢查筆錄），證人證言（調(diào)查筆錄），書證（發(fā)票、臺帳等）要當(dāng)事人簽字、蓋章、指印及具有行政處罰資格的兩名執(zhí)法人員簽字等。第二，證據(jù)的關(guān)聯(lián)性。一是證據(jù)之間必須具備關(guān)聯(lián)性，組合在一起時形成嚴(yán)密的證據(jù)鏈條。二是所有證據(jù)都必須經(jīng)得起邏輯推理，特別是證言中不能出現(xiàn)彼此矛盾的或者不同的結(jié)論。三是證據(jù)要符合客觀實際，要在眾多證據(jù)中篩選提煉出與案情有內(nèi)在聯(lián)系的主要證據(jù)和直接證據(jù)，不要以為證據(jù)越多越好。第三，證據(jù)的證明力。一是必須有滿足處罰定性的核心證明，如處罰制售假劣藥品案件，必經(jīng)載明藥品檢驗機(jī)構(gòu)的質(zhì)量檢驗結(jié)果，但《藥品管理法》第四十八條第二款第
（一）、
（二）、
（五）、
（六）項和第四十九條第三款規(guī)定的情形除外。二是證明案件客觀事實的關(guān)鍵證據(jù)，在調(diào)查取證過程中，無論是證人證言、書證物證，還是勘驗筆錄、鑒定結(jié)論等，都要圍繞違法案件過程的事實搜集富有證明力的證據(jù)。
二、法定程序，嚴(yán)格遵守
有了充分的證據(jù)證明違法事實的存在，如果程序不合法，行政處罰照樣無效，所以遵守法定程序是減少行政執(zhí)法風(fēng)險的重要因素。所謂“程序”，簡言之即事情進(jìn)行的先后次序。作為藥品監(jiān)督執(zhí)法部門，在辦理行政處罰案件時，必須時刻牢記和自覺遵循《行政處罰法》和《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》的各項程序的要求。具體講：第一，簡易程序和一般程序。要正確適用和嚴(yán)格區(qū)別，符合適用簡易程序的就只能適用簡易程序處理，符合適用一般程序的就必須適用一般程序處理，兩個程序不能混淆，不可以濫用。第二，聽證程序。作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者較大數(shù)額罰款行政處罰決定的，一是要告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利；二是當(dāng)事人要求聽證的，要嚴(yán)格按聽證程序各項規(guī)定要求辦理。第三，內(nèi)部審批程序。從立案到結(jié)案全過程，無論是領(lǐng)導(dǎo)，還是執(zhí)法人員，都要注意各執(zhí)法文書的審批和簽名，不可掉以輕心和出現(xiàn)失誤。
三、適用法律，準(zhǔn)確規(guī)范
證據(jù)確鑿和法定程序是行政處罰的前提條件，準(zhǔn)確規(guī)范適用法律條款是行政處罰的重要保障，是降低行政執(zhí)法風(fēng)險的重要因素。第一，要客觀全面分析證據(jù)，做到定性準(zhǔn)確無誤。一是要在違法行為中取其重、做到準(zhǔn)；二是案件定性用語要規(guī)范，符合引用法律中的“法律責(zé)任”或“罰則條目的對應(yīng)用語”。第二，引起法律條文要寫全稱，不能簡寫、縮寫，也不能擅自造詞語。如“中華人民共和國國藥品管理法”不能寫成“藥品法”等，這樣是經(jīng)不起行政復(fù)議審查和行政訴訟“官司”的。第三，引用法律條款要具體，能到項、目的決不能只到條、款。第四，應(yīng)用條款要全面，如某藥品是被污染的，應(yīng)直接引用《中華人民共和國國藥品管理法》第四十八條第三款第四項外，還要引用第四十八條第一款，只有法律明確規(guī)定是禁止生產(chǎn)、銷售假藥的行為，才能按假藥論處。
四、把握尺度，加強(qiáng)審核
“尺度”是通過法律行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)和社會危害性來體現(xiàn)的。在處罰違法案件時，藥品監(jiān)督管理部門和執(zhí)法人員更要高度重視和注意掌握好這一重要動態(tài)因素，他與前面三個要素構(gòu)成一個既嚴(yán)密又辨證的統(tǒng)一體，稍有疏忽和失誤，一則關(guān)系到我們公平、公正的執(zhí)法形象，二則可能導(dǎo)致行政復(fù)議和訴訟，三則為司法機(jī)關(guān)提供變更判決或判定敗訴授之以柄。為此，一方面，一是要擬定從重、從輕、減輕處罰規(guī)則以及免予處罰規(guī)則。二是要堅持公開、公平、公正原則，實事求是、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)
一、不分親疏。三是要嚴(yán)格掌握自由裁量權(quán)，相同性質(zhì)的案件，處罰標(biāo)準(zhǔn)上一定要堅持一視同仁。另一方面，自始至終抓住和堅持審核關(guān)，一是要嚴(yán)格執(zhí)行合議制度和重大案件集體討論制度，依靠集體的智慧和力量，防止濫用自由裁量權(quán)；二是要建立內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制，實行行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制；三是建立和推行案件復(fù)核和審核程序，由負(fù)責(zé)法制工作人員具體承辦。
充分發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)的職能作用，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善行政執(zhí)法程序，加強(qiáng)行政執(zhí)法案卷評查和行政執(zhí)法檢查。將評查結(jié)果記錄在案，作為單位目標(biāo)考核和執(zhí)法人員績效考核的依據(jù)，嚴(yán)格落實行政執(zhí)法責(zé)任，形成激勵機(jī)制，促進(jìn)依法行政。
五、文書規(guī)范，用詞嚴(yán)謹(jǐn)
執(zhí)法文書制作水平的高低，直接反映了行政執(zhí)法的質(zhì)量，也是降低執(zhí)法風(fēng)險的決定性因素，因為任何違法執(zhí)法和不當(dāng)執(zhí)法都會在執(zhí)法文書中得到反映。提高執(zhí)法文書的制作水平是保證依法執(zhí)法降低執(zhí)法風(fēng)險的重要舉措。一是事實描述要清楚、準(zhǔn)確。違法行為時間、地點(diǎn)、數(shù)量、金額、違法藥械批號、產(chǎn)地等等都要準(zhǔn)確的描述。二是告知當(dāng)事人的權(quán)利在文書上一定要記載清楚，必要時可當(dāng)場向當(dāng)事人宣讀。三是筆錄中執(zhí)法人員簽名應(yīng)由兩名執(zhí)法人員共同簽名，不能由一名執(zhí)法人員代簽。
綜上所述，藥品監(jiān)督行政處罰是食品藥監(jiān)部門的一項長期工作，在認(rèn)真貫徹執(zhí)行《藥品管理法》和履行行政執(zhí)法的同時，還要認(rèn)真研究降低行政執(zhí)法風(fēng)險問題，以確保行政執(zhí)法工作高質(zhì)、高效、權(quán)威。
第4篇 我國行政處罰聽證制度問題調(diào)研報告
一九九六年三月十七日，八屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國行政處罰法》，標(biāo)志著聽證制度在我國的確立。但是，作為一種新生事物，此項法律自實施至今，在適用案件范圍、聽證主體、具體操作及有關(guān)配套法律方面仍存在著問題，致使行政處罰的具體實施過程中，“一言堂”現(xiàn)象依然普遍存在，公民、法人等法律主體未能真正有效地利用此項法律維護(hù)自己的合法權(quán)益。認(rèn)為造成這些問題的原因包括：傳統(tǒng)觀念和行政人員自身觀念的束縛、行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員素質(zhì)低、行政處罰聽證程序的各項配套制度不健全及公民、法人等法律主體聽證權(quán)利意識淡薄等。針對這些問題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下方面入手完善此項法律：完善有關(guān)法律法規(guī)、提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)、加大普法宣傳力度、建立和完善各項聽證配套制度、加強(qiáng)對聽證制度本身的研究、營造適合中國本土法律資源的法律文化氛圍。行政處罰聽證制度順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下行使國家行政權(quán)的世界潮流，必將隨著我國市場和民主政治的發(fā)展顯出蓬勃的生命力，也將為行政工作帶來新的契機(jī)。
一九九六年三月十七日八屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國行政處罰法》，標(biāo)志著聽證制度在我國的確立。其中規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者證照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。
《行政處罰法》頒布實施后，全國各地各級行政機(jī)關(guān)先后作出了一系列有關(guān)行政處罰聽證制度的規(guī)定，對聽證制度在行政處罰中的具體適用起了重要作用，但是，行政處罰聽證制度畢竟是一項新事物，行政機(jī)關(guān)在適用聽證程序時不同程度地存在著一些問題，需要不斷地去完善。
一、處罰聽證制度中存在的問題
(一)聽證范圍的界定不明確
對需要舉行聽證的項目規(guī)定過于單一、缺乏彈性，不能適應(yīng)保障公民權(quán)益和各市場主體權(quán)益的需要。我國《行政處罰法》規(guī)定，只有“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者證照、較大數(shù)額罰款等”適用聽證程序，而對公民影響更大的，譬如刑事和行政拘留等，則不在聽證之列。
(二)行政聽證的主體存在的問題
1、關(guān)于機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性的問題。根據(jù)職能分離原則，主持聽證和做出裁決的不能是同一機(jī)構(gòu)的人，但目前各地實踐當(dāng)中多由行政部門的工作人員來主持聽證，有的案件調(diào)查人員所在的科、所對臨時制定某人負(fù)責(zé)主持，這樣就不能完全保障當(dāng)事人的權(quán)益，聽證的公正性面臨質(zhì)疑。根據(jù)我國的現(xiàn)行法律規(guī)定，行政聽證的組織者，一般就是行政決定者。行政聽證的參加代表，也基本上由同一行政決定人選出和指定，行政聽證舉行的場所、程序，也單方面由行政決定人決定，這樣既不利于行政機(jī)關(guān)主持聽證的公開性，也不利于增強(qiáng)聽證會的實際效果。從長遠(yuǎn)來看，我們認(rèn)為應(yīng)建立專門的聽證機(jī)構(gòu)，盡快實現(xiàn)從聽證組織機(jī)關(guān)實施內(nèi)部分離制度到建立職能分離的聽證機(jī)構(gòu)的過渡。
2、關(guān)于聽證參加人的問題。設(shè)立聽證程序的目的就是提供一個相對中立的環(huán)境讓當(dāng)事人充分發(fā)表自己的看法和意見。聽證主持人在法律地位上應(yīng)具有獨(dú)立性，應(yīng)當(dāng)保持中立，以公正的形象給當(dāng)事人和案件調(diào)查人員平等的地位和權(quán)利，雙方針對案件的事實與證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證與辯論，從而為案件的公正處理打下良好的基礎(chǔ)。同時，聽證的其他參加人的選擇出應(yīng)確保公平，聽證參加人選的合理確定對于保證聽證會上各方意見的公平表達(dá)來說至關(guān)重要，聽證參加人不再采取內(nèi)定的做法也使得它與征求意見會、論證會等其他形式區(qū)別開來?！叭缙洳荒芴幱诒容^超脫的地位，勢必難以客觀公正的評判是非，整個聽證徒有公正的面紗而實為騙人的鬧劇”。而我國目前的行政聽證參加人的規(guī)定比較粗疏，直接利害關(guān)系不夠明確，聽證證件人與案件調(diào)查人員共同審問當(dāng)事人，違背了聽證的最終目的。
(三)聽證具體適用中存在的問題
1、履行聽證告知義務(wù)方式簡單。聽證告知主要有口頭告知、談話告知、書面告知三種方式。目前行政機(jī)關(guān)主要是由案件調(diào)查人員或其他人員以口頭或談話方式告知當(dāng)事人有關(guān)事項。這兩種方式雖然方便、快捷，節(jié)省了大量的人力物力，但是都不夠正式，無法留下書面材料以證明行政機(jī)關(guān)什么時候告知了當(dāng)事人，留下了證據(jù)的隱患，一旦發(fā)生爭議，行政機(jī)關(guān)根本無法證明自己履行了告知義務(wù)，勢必會處于被動狀態(tài)。
2、聽證會只是一種形式，一種擺設(shè)?！瓣柟馐亲詈玫姆锤瘎保犠C程序是行政官員濫用職權(quán)的克星。但就目前的聽證會而言，“人治”思想意識的束縛依然嚴(yán)重，有的地方聽證筆錄及有關(guān)的證據(jù)材料在行政處罰決定中根本就沒有發(fā)揮一點(diǎn)效力，當(dāng)事人的各種意見也沒有加以考慮和采納，最后完全是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一句話就作出處罰決定。而當(dāng)事人還是按照法定程序向上一級行政機(jī)關(guān)申訴或向人民法院起訴，根本就未能達(dá)到增強(qiáng)行政效率，讓當(dāng)事人陳述自己意見，息爭銷訴的目的，反而會增加行政成本和開支，降低執(zhí)法效率與水平。在法制日益健全的今天，要依法行政，依法處罰就必須徹底消除“一言堂”，真正發(fā)揮聽證程序的作用。
3、不遵守法定程序，出現(xiàn)聽證本身的程序違法。目前出現(xiàn)的一些聽證本身的程序違法主要表現(xiàn)在：行政機(jī)關(guān)對于適用聽證程序的行政處罰案件作出決定前沒有告知當(dāng)事人聽證權(quán);當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提出聽證要求，行政機(jī)關(guān)并不受理，不組織聽證;聽證主持人在聽證會正式開始前未征詢當(dāng)事人是否申請回避;聽證會結(jié)束后未征詢當(dāng)事人是否作最后陳述。聽證程序?qū)贉?zhǔn)司法性質(zhì)的程序，很多方面都是按照司法程序近似的步驟與方法進(jìn)行的。聽證本身的程序違法直接法律后果是聽證沒有法律效力，更不用說行政處罰決定了。
(四)行政處罰聽證證據(jù)存在的問題
1、案件調(diào)查人員馬虎行事，不注重收集證據(jù)，在聽證中處處被動。在案件調(diào)查過程中，調(diào)查人員對證據(jù)的收集沒有引起足夠的重視，對許多重要的關(guān)系到案件本身的證據(jù)都沒有進(jìn)行收集。在面對當(dāng)事人的代理人，特別是精通法律、熟悉司法程序的律師時，經(jīng)常被問得啞口無言、極其狼狽。這不僅有損行政機(jī)關(guān)依法行政的形象，而且令人對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平產(chǎn)生懷疑。
2、一些聽證主持人員、案件調(diào)查人員對聽證程序中的舉證責(zé)任認(rèn)識不清，要求當(dāng)事人負(fù)舉證責(zé)任。《行政處罰法》明確規(guī)定聽證過程中行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員負(fù)舉證責(zé)任，應(yīng)就案件的事實及其即將作出的行政處罰提供相應(yīng)的事實和法律依據(jù)，所有用來證明案件事實的證據(jù)都應(yīng)當(dāng)在聽證會上經(jīng)過當(dāng)事人的質(zhì)證和辯論。案件調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)提供足夠證據(jù)來證明其為什么做出這樣的行政處罰，而當(dāng)事人沒有舉證的義務(wù)，可以舉證也可以不舉證。
二、造成行政處罰聽證制度問題的原因
(一)傳統(tǒng)觀念和行政人員自身觀念的束縛
“冰凍三尺，非一日之寒”。在我國這樣一個缺少法治傳統(tǒng)的國家，“重實體、輕程序”的現(xiàn)象可謂源遠(yuǎn)流長?！爸袊鴰浊甑姆饨ㄉ鐣纬闪酥厝酥?、輕法治的政治傳統(tǒng)，結(jié)果必然是只注重目的，不考慮過程，從而導(dǎo)致執(zhí)法過程的隨意性成為中國法治的一大頑疾”。長期以來，我國對程序法價值的認(rèn)識陷入了一個誤區(qū)，認(rèn)為程序法只是實體法的工具，程序法的目的旨在與實體爭議的視線，而沒有認(rèn)識到程序的獨(dú)立價值和本身的正義性。雖然，這幾年我們行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中“程序正當(dāng)”與“實體相當(dāng)”相提并論，雖然我們國家提出了行政機(jī)關(guān)要依法行政，執(zhí)法守法，但是幾千年的法治思想傳統(tǒng)和建國后幾十年的執(zhí)法實際，加之廣大
第5篇 行政處罰聽證制度缺陷問題調(diào)研報告
行政處罰聽證制度缺陷問題調(diào)研報告
一九九六年三月十七日，八屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國行政處罰法》，標(biāo)志著聽證制度在我國的確立。但是，作為一種新生事物，此項法律自實施至今，在適用案件范圍、聽證主體、具體操作及有關(guān)配套法律方面仍存在著問題，致使行政處罰的具體實施過程中，“一言堂”現(xiàn)象依然普遍存在，公民、法人等法律主體未能真正有效地利用此項法律維護(hù)自己的合法權(quán)益。認(rèn)為造成這些問題的原因包括：傳統(tǒng)觀念和行政人員自身觀念的束縛、行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員素質(zhì)低、行政處罰聽證程序的各項配套制度不健全及公民、法人等法律主體聽證權(quán)利意識淡薄等。針對這些問題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下方面入手完善此項法律：完善有關(guān)法律法規(guī)、提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)、加大普法宣傳力度、建立和完善各項聽證配套制度、加強(qiáng)對聽證制度本身的研究、營造適合中國本土法律資源的法律文化氛圍。行政處罰聽證制度順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下行使國家行政權(quán)的世界潮流，必將隨著我國市場和民主政治的發(fā)展顯出蓬勃的生命力，也將為行政工作帶來新的契機(jī)。
一九九六年三月十七日八屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國行政處罰法》，標(biāo)志著聽證制度在我國的確立。其中規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者證照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。
《行政處罰法》頒布實施后，全國各地各級行政機(jī)關(guān)先后作出了一系列有關(guān)行政處罰聽證制度的規(guī)定，對聽證制度在行政處罰中的具體適用起了重要作用，但是，行政處罰聽證制度畢竟是一項新事物，行政機(jī)關(guān)在適用聽證程序時不同程度地存在著一些問題，需要不斷地去完善。
一、處罰聽證制度中存在的問題
（一）聽證范圍的界定不明確
對需要舉行聽證的項目規(guī)定過于單
一、缺乏彈性，不能適應(yīng)保障公民權(quán)益和各市場主體權(quán)益的需要。我國《行政處罰法》規(guī)定，只有“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者證照、較大數(shù)額罰款等”適用聽證程序，而對公民影響更大的，譬如刑事和行政拘留等，則不在聽證之列。
（二）行政聽證的主體存在的問題
1、關(guān)于機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性的問題。根據(jù)職能分離原則，主持聽證和做出裁決的不能是同一機(jī)構(gòu)的人，但目前各地實踐當(dāng)中多由行政部門的工作人員來主持聽證，有的案件調(diào)查人員所在的科、所對臨時制定某人負(fù)責(zé)主持，這樣就不能完全保障當(dāng)事人的權(quán)益，聽證的公正性面臨質(zhì)疑。根據(jù)我國的現(xiàn)行法律規(guī)定，行政聽證的組織者，一般就是行政決定者。行政聽證的參加代表，也基本上由同一行政決定人選出和指定，行政聽證舉行的場所、程序，也單方面由行政決定人決定，這樣既不利于行政機(jī)關(guān)主持聽證的公開性，也不利于增強(qiáng)聽證會的實際效果。從長遠(yuǎn)來看，我們認(rèn)為應(yīng)建立專門的聽證機(jī)構(gòu)，盡快實現(xiàn)從聽證組織機(jī)關(guān)實施內(nèi)部分離制度到建立職能分離的聽證機(jī)構(gòu)的過渡。
2、關(guān)于聽證參加人的問題。設(shè)立聽證程序的目的就是提供一個相對中立的環(huán)境讓當(dāng)事人充分發(fā)表自己的看法和意見。聽證主持人在法律地位上應(yīng)具有獨(dú)立性，應(yīng)當(dāng)保持中立，以公正的形象給當(dāng)事人和案件調(diào)查人員平等的地位和權(quán)利，雙方針對案件的事實與證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證與辯論，從而為案件的公正處理打下良好的基礎(chǔ)。同時，聽證的其他參加人的選擇出應(yīng)確保公平，聽證參加人選的合理確定對于保證聽證會上各方意見的公平表達(dá)來說至關(guān)重要，聽證參加人不再采取內(nèi)定的做法也使得它與征求意見會、論證會等其他形式區(qū)別開來。“如其不能處于比較超脫的地位，勢必難以客觀公正的評判是非，整個聽證徒有公正的面紗而實為騙人的鬧劇”。而我國目前的行政聽證參加人的規(guī)定比較粗疏，直接利害關(guān)系不夠明確，聽證證件人與案件調(diào)查人員共同審問當(dāng)事人，違背了聽證的最終目的。
（三）聽證具體適用中存在的問題
1、履行聽證告知義務(wù)方式簡單。聽證告知主要有口頭告知、談話告知、書面告知三種方式。目前行政機(jī)關(guān)主要是由案件調(diào)查人員或其他人員以口頭或談話方式告知當(dāng)事人有關(guān)事項。這兩種方式雖然方便、快捷，節(jié)省了大量的人力物力，但是都不夠正式，無法留下書面材料以證明行政機(jī)關(guān)什么時候告知了當(dāng)事人，留下了證據(jù)的隱患，一旦發(fā)生爭議，行政機(jī)關(guān)根本無法證明自己履行了告知義務(wù)，勢必會處于被動狀態(tài)。
2、聽證會只是一種形式，一種擺設(shè)?！瓣柟馐亲詈玫姆锤瘎?，聽證程序是行政官員濫用職權(quán)的克星。但就目前的聽證會而言，“人治”思想意識的束縛依然嚴(yán)重，有的地方聽證筆錄及有關(guān)的證據(jù)材料在行政處罰決定中根本就沒有發(fā)揮一點(diǎn)效力，當(dāng)事人的各種意見也沒有加以考慮和采納，最后完全是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一句話就作出處罰決定。而當(dāng)事人還是按照法定程序向上一級行政機(jī)關(guān)申訴或向人民法院起訴，根本就未能達(dá)到增強(qiáng)行政效率，讓當(dāng)事人陳述自己意見，息爭銷訴的目的，反而會增加行政成本和開支，降低執(zhí)法效率與水平。在法制日益健全的 今天，要依法行政，依法處罰就必須徹底消除“一言堂”，真正發(fā)揮聽證程序的作用。
3、不遵守法定程序，出現(xiàn)聽證本身的程序違法。目前出現(xiàn)的一些聽證本身的程序違法主要表現(xiàn)在：行政機(jī)關(guān)對于適用聽證程序的行政處罰案件作出決定前沒有告知當(dāng)事人聽證權(quán)；當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提出聽證要求，行政機(jī)關(guān)并不受理，不組織聽證；聽證主持人在聽證會正式開始前未征詢當(dāng)事人是否申請回避；聽證會結(jié)束后未征詢當(dāng)事人是否作最后陳述。聽證程序?qū)贉?zhǔn)司法性質(zhì)的程序，很多方面都是按照司法程序近似的步驟與方法進(jìn)行的。聽證本身的程序違法直接法律后果是聽證沒有法律效力，更不用說行政處罰決定了。
（四）行政處罰聽證證據(jù)存在的問題
1、案件調(diào)查人員馬虎行事，不注重收集證據(jù)，在聽證中處處被動。在案件調(diào)查過程中，調(diào)查人員對證據(jù)的收集沒有引起足夠的重視，對許多重要的關(guān)系到案件本身的證據(jù)都沒有進(jìn)行收集。在面對當(dāng)事人的代理人，特別是精通法律、熟悉司法程序的律師時，經(jīng)常被問得啞口無言、極其狼狽。這不僅有損行政機(jī)關(guān)依法行政的形象，而且令人對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平產(chǎn)生懷疑。
2、一些聽證主持人員、案件調(diào)查人員對聽證程序中的舉證責(zé)任認(rèn)識不清，要求當(dāng)事人負(fù)舉證責(zé)任?！缎姓幜P法》明確規(guī)定聽證過程中行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員負(fù)舉證責(zé)任，應(yīng)就案件的事實及其即將作出的行政處罰提供相應(yīng)的事實和法律依據(jù)，所有用來證明案件事實的證據(jù)都應(yīng)當(dāng)在聽證會上經(jīng)過當(dāng)事人的質(zhì)證和辯論。案件調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)提供足夠證據(jù)來證明其為什么做出這樣的行政處罰，而當(dāng)事人沒有舉證的義務(wù)，可以舉證也可以不舉證。
二、造成行政處罰聽證制度問題的原因
（一）傳統(tǒng)觀念和行政人員自身觀念的束縛
“冰凍三尺，非一日之寒”。在我國這樣一個缺少法治傳統(tǒng)的國家，“重實體、輕程序”的現(xiàn)象可謂源遠(yuǎn)流長?！爸袊鴰浊甑姆饨ㄉ鐣纬闪酥厝酥巍⑤p法治的政治傳統(tǒng)，結(jié)果必然是只注重目的，不考慮過程，從而導(dǎo)致執(zhí)法過程的隨意性成為中國法治的一大頑疾”。長期以來，我國對程序法價值的認(rèn)識陷入了一個誤區(qū)，認(rèn)為程序法只是實體法的工具，程序法的目的旨在與實體爭議的視線，而沒有認(rèn)識到程序的獨(dú)立價值和本身的正義性。雖然，這幾年我們行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中“程序正當(dāng)”與“實體相當(dāng)”相提并論，雖然我們國家提出了行政機(jī)關(guān)要依法行政，執(zhí)法守法，但是幾千年的法治思想傳統(tǒng)和建國后幾十年的執(zhí)法實際，加之廣大行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，使得行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中仍然是對程序方面注意不夠，“重實體輕程序”仍然是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法實踐中的一大頑癥。
（二）行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低
行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低，對新的法律法規(guī)不熟悉，法律意識淡薄，程序意識幾近于無。大多數(shù)的行政案件調(diào)查人員，整天忙于日常的業(yè)務(wù)工作，很少有時間來進(jìn)行業(yè)務(wù)知識和法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，對于國家最近頒布的法律法規(guī)根本就不知道，即使知道了解也很少。對于和自己的業(yè)務(wù)工作聯(lián)系不是很密切，不經(jīng)常使用的就不關(guān)心，也不學(xué)習(xí)，有些甚至不知聽證為何物。行政機(jī)關(guān)工作人員尚且如此，更不用說老百姓了。
（三）行政處罰聽證程序的各項配套制度不健全
行政處罰聽證程序的順利進(jìn)行，要依賴各項配套制度的相互作用才能完成。一個合理的聽證程序，必須有完備的制度體系。它包括通知制度、公開制度、回避制度、代理制度、質(zhì)證制度、主持人制度、物質(zhì)保障制度、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)在的制度體系。而目前我國這些制度還很不健全，有些制度，如物質(zhì)保障制度。雖然《行政處罰法》上明確規(guī)定：“聽證程序所需經(jīng)費(fèi)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)”，但在實踐中常因行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足而無法履行或大打折扣；有些制度，如主持人制度，由于法律規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)而在實踐中難以把握；甚至有些制度，法律上根本未作出規(guī)定，如監(jiān)督機(jī)制。這些都導(dǎo)致了聽證程序無法進(jìn)行。
（四）公民、法人等法律主體聽證權(quán)利意識淡薄
聽證程序是一項旨在保障公民、法人等法律主體合法權(quán)益的法律制度，它的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，除執(zhí)法人員的努力外，更需要公民、法人等法律主體積極主張權(quán)利。而我國目前的實際情況是公民、法人等法律主體意識極為淡薄。他們不想聽證，不敢聽證，不要聽證，在有權(quán)聽證時放棄聽證，導(dǎo)致“立法上是先進(jìn)的，但作為這一制度的直接受益者——將被處罰的公民、法人卻不領(lǐng)情”的怪現(xiàn)象。這些觀念的形成，一是由于我國是受官本位思想影響極深的國度，百姓不敢對他們的“父母官”進(jìn)行直接的抗辯與責(zé)難。二是由于行政機(jī)關(guān)手中擁有著很大的行政權(quán)力，公民法人對其有畏懼感，不敢也不愿得罪行政機(jī)關(guān)，因而不愿訴諸于法律正當(dāng)程序。
三、行政處罰聽證制度的完善
（一）完善有關(guān)法律法規(guī)
我們要完善已有的法律法規(guī)，使之更具體更完備，更具可操作性。不僅要在《行政處罰法》中對聽證的各項配套制度作明確具體的規(guī)定等，還要對有關(guān)行政處罰法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)行修改和完善，使之于行政處罰聽證方面的規(guī)定相吻合。此外，還應(yīng)在各地行政機(jī)關(guān)判定的行政處罰聽證法規(guī)的基礎(chǔ)上，總結(jié)使用中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，逐漸形成一部統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)行政處罰聽證法規(guī)，確保公民聽證權(quán)的實現(xiàn)。
（二）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的素質(zhì)
聽證對行政執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等提出了更高的要求。要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的政治理論學(xué)習(xí)和職業(yè)道德教育，提高行政執(zhí)法人員的政治素質(zhì)。要辦好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。加強(qiáng)行政執(zhí)法人員對有關(guān)法律知識的學(xué)習(xí)，提高行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。要求全體行政執(zhí)法人員認(rèn)真學(xué)習(xí)行政管理方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)對《行政處罰法》的學(xué)習(xí)，可以專門就聽證程序組織廣大執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，使他們明確我國引入聽證制度的重要理論和現(xiàn)實意義，弄清楚聽證程序的具體操作步驟及注意事項，以承擔(dān)日益提高的執(zhí)法水準(zhǔn)要求。
（三）加大普法宣傳力度
通過宣傳法律法規(guī)，使公民都明白聽證是怎么回事，消除他們不敢聽證的顧慮，在行政處罰過程中，當(dāng)事人就知道如何正確行使自己的權(quán)利，敢于拿起法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益，正確表達(dá)自己的意見，對有關(guān)的實事、證據(jù)、法律依據(jù)進(jìn)行質(zhì)證、辯論，聽證會后對處罰也會更容易接受、受理、心服口服，減少事后的行政復(fù)議與行政訴訟的發(fā)生，提高行政執(zhí)法的效率，為行政執(zhí)法水平的整體改善打下一個良好的群眾基礎(chǔ)，創(chuàng)造一個有利的執(zhí)法環(huán)境。
（四）建立和完善各項聽證配套制度
要完善我國法律上已確立的制度，如通知制度、公開制度等，使其更具可操作性；要加快建立和完善執(zhí)法中急需而又為聽證運(yùn)轉(zhuǎn)所必需之制度，如主持人制度、物質(zhì)保障制度、監(jiān)督機(jī)制等。
主持人制度是行政處罰聽證運(yùn)轉(zhuǎn)的組織核心。完善主持人制度，必須從法律上對聽證主持人的條件、資格取得、職權(quán)職能、法律地位等作明確規(guī)定。聽證主持人應(yīng)具有律師資格和一定行政工作經(jīng)驗，通過有關(guān)考試與考核，并應(yīng)享有指揮聽證程序進(jìn)行和作出建設(shè)性的處罰決定的權(quán)利，逐漸形成一種有專門機(jī)構(gòu)考試考核、選拔任命等的管理模式。當(dāng)然，這要隨我國整個法制進(jìn)程而逐漸進(jìn)行。
物質(zhì)保障制度是行政處罰聽證運(yùn)轉(zhuǎn)的必要物質(zhì)基礎(chǔ)。要從財政上給予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)大的支持，才能保證執(zhí)法中不為所謂正當(dāng)需要而濫用權(quán)力。建議在行政執(zhí)法辦案中設(shè)立?？顏硗菩性撝贫鹊倪\(yùn)轉(zhuǎn)，并且不僅限于聽證的組織實施，還應(yīng)用于宣傳教育、人員培訓(xùn)、構(gòu)建必要的物質(zhì)設(shè)備等。
監(jiān)督機(jī)制是行政處罰聽證運(yùn)轉(zhuǎn)公正合理的保障。要建立對違反聽證程序規(guī)定，應(yīng)當(dāng)聽證而不舉行聽證，或舉行聽證而不按法定步驟進(jìn)行，或者在聽證中閑置或剝奪聽證當(dāng)事人及其他聽證參與人合法權(quán)利等違法聽證程序規(guī)定的懲戒制度，追究違規(guī)人員的責(zé)任。要逐步形成一種包括司法審查、執(zhí)法檢查、執(zhí)法監(jiān)督、行政督察等在內(nèi)的多層次的監(jiān)督體系。
（五）加強(qiáng)對聽證制度本身的研究
縱觀近年來行政理論研究狀況，有關(guān)行政處罰聽證程序的理論研究似乎是一塊未開墾的處女地，見之于媒體的有關(guān)案例也極少，這實在是一種不正常的現(xiàn)象。我國聽證制度與西方國家比較還很落后，可以說剛具備了基本骨架，其血肉遠(yuǎn)非豐滿可言。有些學(xué)者已對聽證制度的完善提出了建議，如:逐步擴(kuò)大聽證程序適用范圍，聽證主持人與調(diào)查人分開制度，完善關(guān)于聽證制度的立法等。這些研究還需要進(jìn)一步拓寬加深。
（六）營造一種適合中國本土法律資源的法律文化氛圍
行政處罰聽證的順利運(yùn)轉(zhuǎn)，除法律上的努力完善，制度上的必要保障，執(zhí)法人員的積極執(zhí)法，更需要廣大人民的支持。而要贏得人民的支持，最根本的就是要營造該程序運(yùn)轉(zhuǎn)的法律氛圍，使人民從心理上完全接受這種制度的合理性，在內(nèi)心上認(rèn)可這種制度，自然地運(yùn)用它保護(hù)自己的合法權(quán)益。“一個從靠國家強(qiáng)制力才能貫徹下去的法律，即使理論上再公正，也肯定會失敗”。哈耶克也曾指出，在一個傳統(tǒng)和慣例使人們的行為在很大程度上都可預(yù)期的社會中，強(qiáng)制力可降低到最低限度。可見，行政處罰聽證在我國的順利推行，從根本上說應(yīng)是逐漸營造一種法律文化氛圍的過程，只有這樣，才能真正發(fā)揮這種程序的價值和意義。
行政處罰聽證制度順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下行使國家行政權(quán)的世界潮流，必將隨著我國市場積極和民主政治的發(fā)展顯出蓬勃的生命力，也必將為行政工作帶來新的契機(jī)，帶動行政處罰向民主、法制、公開、正義的方向前進(jìn)。
處于一個經(jīng)濟(jì)、民主和法制處于上升時期，熱切期待著通過比較與鑒定完善法制與民主的中國人來說，唯有實實在在地理性認(rèn)識，才能使聽證制度在潛移默化中在中國這塊黃土地上生根開花。
